Економічні провали незалежної України: пенсійна реформа

За 25 років українська влада так і не зважилися на справжню реформу пенсійної системи. Результат – в українців, які працюють, немає ніяких стимулів платити пенсійні внески; хронічно дефіцитний Пенсійний фонд, що давить на держбюджет; при цьому Україна витрачає на пенсії чи не найбільше за всіх у світі (в % від ВВП) і до недавнього часу мала дуже високі "трудові податки", які стимулювали бізнес до відходу в тінь.

Більше 13 років тому, 9 липня 2003 року, Верховна Рада України прийняла Закон "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування". Закон повинен був зрушити з патової ситуації "пенсійне питання". Новий закон передбачав проведення в Україні системної пенсійної реформи, створення солідарної, обов'язкової державної і приватної накопичувальної пенсійних систем, а також прив'язував рівень пенсій до тривалості професійного стажу і розміру заробітної плати в Україні, – зазначають експерти VoxUkraine.

Закон отримав високі оцінки з боку партнерів України. "Уряд України останнім часом продемонстрував хороший прогрес і прийняття комплексного плану пенсійної реформи ...", – йдеться в економічному меморандумі Світового банку щодо України (грудень 2004 року).

На практиці Закон не привів до реальної реформи, не розв'язав проблему постійного дефіциту Пенсійного фонду, не забезпечив впровадження державної накопичувальної системи пенсійного забезпечення і не зміг гарантувати гідний рівень пенсійного забезпечення для своїх громадян.

Щоб зрозуміти, чому так сталося, необхідно подивитися на історію пенсійної реформи в Україні.

Дорога пенсія

Перші розмови про те, що в Україні потрібно вводити пенсійне страхування і накопичувальне державне пенсійне страхування, почали в Україні ще в 1994 році, говорить заступник міністра соціальної політики Віктор Іванкевич, який вже понад 20 років залучений в роботу пенсійної системи.

"У 1996 році за підтримки USAID було створено робочу групу з розробки реформи, до якої увійшли народні депутати, представники Кабміну, Пенсійного фонду, українські та зарубіжні експерти. Для більшої продуктивності групу на три місяці десантували в санаторій в Конча-Заспі під Києвом, де вона в режимі нон-стоп розробляла проект реформи ", - розповідає Іванкевич. Тоді проект був навіть внесений на розгляд парламенту, але потім був відкликаний на доопрацювання.

У серпні 1998 року в рамках програми МВФ "Механізм розширеного кредитування" (Extended Fund Facility) Україна дала вже перше офіційне зобов'язання провести пенсійну реформу.

"Україна зобов'язується розробити системну програму (пенсійної) реформи, яка буде включати накопичувальну систему пенсійного забезпечення і поступове підвищення пенсійного віку", - програма з МВФ, серпень 1998-го. Реформа була необхідна: різко зріс дефіцит Пенсійного фонду, при цьому пенсійна система не справлялася із завданнями соціальної підтримки.

Ще на початку 1990-х років Пенсійний фонд України зводився з профіцитом. Потім порівняння числа працівників, які роблять пенсійні внески, і пенсіонерів, які отримують пенсії за рахунок цих внесків, стало стрімко погіршуватися: в лихі 1990-ті значна частина бізнесу пішла в тінь, переставши в принципі робити внески до Пенсійного фонду, говориться в дослідженні Світового банку "Пенсійна реформа, зростання і ринок праці в Україні "(Мішель Рибу і Хоакан Чу, 1997). Всього за два роки, з 1991-го до 1993-го, ставлення зарплат до ВВП в Україні скоротилося з 45 до 23 %. Це прискорило і посилило негативні демографічні та економічні тенденції.

Як підсумок, в 1993-му дефіцит Пенсійного фонду, який вимірюється за методологією Всесвітнього банку, становив 1 % ВВП, а в 1996 році - вже 2,6 % ВВП, говориться в дослідженні "Україна: реформуючи пенсійну систему" економіста СБ Чейх Кейна, проведеному в 1996 році.

До 2000 року завдяки ряду заходів, вжитих урядом, ситуацію з надходженнями до Пенсійного фонду вдалося нормалізувати: його доходи знову перевищили витрати. Але системні проблеми пенсійної системи нікуди не поділися. Це вкрай низький розмір пенсій і практична відсутність взаємозв'язку між зарплатою і майбутньою пенсією, що зовсім не стимулює платити внески до Пенсійного фонду.

Спроба президента

"Після виходу на пенсію українці втрачають в середньому 2/3 свого доходу, а ті, хто отримував високу зарплату, втрачають до 90 % доходу, в той час як в середньому в ЄС - не більше ніж 40 %", - заявив президент Леонід Кучма в своєму посланні до Верховної Ради в жовтні 2001 року.

Кучма визнавав, що для вирішення цих проблем необхідне реформування солідарної пенсійної системи і паралельне створення обов'язкової державної і приватної накопичувальних пенсійних систем. Ще в 1998 році Кабміном був поданий в Раду перший проект Закону "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування".

"Якби Україна зробила тоді кілька непопулярних кроків, вона ще могла б собі дозволити одночасне впровадження і обов'язковою, і накопичувальної системи пенсійного страхування", - вважає Роман Шпек, в той час - голова Національного агентства з питань розвитку та європейської інтеграції.

Далі своє слово сказали депутати. Історія прийняття цього законопроекту нагадує законодавчий трилер. П'ять разів президент привласнював проекту статус "невідкладний". Чотири рази в Раду вносився законопроект "на заміну". (В оновленій версії закону від 2000 з'явилася норма про підвищення пенсійного віку до 60 років для жінок і до 65 років - для чоловіків.) Кілька разів проект закону відхилявся комітетами, не реєструвався в сесійній залі ВР або не отримував необхідної кількості голосів під час голосувань. Підсумковий документ був прийнятий лише через п'ять років після подачі його першої версії, в 2003 році, зі вступом в силу з січня 2004 року.

Невдалий закон

Але коли багатостраждальний законопроект прийняли, створити на його базі нормальну пенсійну систему вже було майже неможливо.

По-перше, в ході розгляду законопроекту в парламенті з нього була вилучена важлива з точки зору довгострокової стійкості пенсійної системи норма про поступове підвищення пенсійного віку до 60 років для жінок і до 65 років для чоловіків.

По-друге, законопроект не вирішував проблеми привілейованих пенсій: "VIP-пенсіонери" продовжували отримувати пенсії набагато більше, ніж вимагала економічна доцільність (виходячи з розмірів їх внесків до Пенсійного фонду). Також закон не вирішував проблему занадто високого податкового навантаження на фонд оплати праці, пов'язаної з пенсійними відрахуваннями.

По-третє, вступ в силу другого рівня пенсійної реформи (обов'язкове державне накопичувальне страхування) було відкладено "на потім" - до прийняття окремого закону про запуск накопичувального фонду обов'язкового пенсійного страхування. "У момент прийняття реформи профільний комітет ВР з пенсійної реформи очолювали комуністи. Вони розуміли, що другий рівень накопичувальної системи Україні потрібен, але їх ідеологічні догми не дозволяли їм "підписатися "під таким капіталістичним інструментом, як обов'язкова накопичувальна система", - говорить Іванкевич.

Після прийняття пенсійної реформи пройшло вже 13 років, але "потім" так і не настав.

Зрештою, час прийняття закону зробило його жертвою політичної кон'юнктури в Україні.

Бал популізму

Упродовж всього періоду своєї другої каденції президент Леонід Кучма декларував свою підтримку пенсійної реформи.

Але в 2004 році, коли закон вступив в силу, Україна готувалася до президентських виборів, і політична кон'юнктура взяла гору над економічною доцільністю.

Протягом 2004 року уряд Віктора Януковича кілька разів серйозно підвищив пенсійні виплати. Якщо 1 січня 2004 року розмір мінімальної пенсії в країні становив 102,8 грн, то через 9 місяців - 294,6 грн. Наступні "помаранчеві" уряди підхопили естафету адміністративного підвищення пенсій. "Починаючи з 2003-го, коли була прийнята пенсійна реформа, до 2005 року ВВП України зріс на 15 %, мінімальна заробітна плата - на 30 % ... в той же час реальна мінімальна пенсія - майже на 190 %", - пишуть дослідники Олександра Бетлій і Ларс Хандріч.

Така щедрість зруйнувала важливу передумова для впровадження обов'язкової накопичувальної системи пенсійного страхування - бездефіцитність ПФ. "Поточна незбалансованість солідарної пенсійної системи встала на шляху амбітної пенсійної реформи 2003 року", - відзначали Бетлій і Хандріч. Витрати на пенсійне забезпечення зросли з 8 % ВВП в 1996 році до 15 % ВВП у 2005-му. Трансфери з держбюджету на покриття дефіциту ПФ зросли з 0 % у 2003 році до 3,7 % в 2005-му.

"Покупка" електоральної лояльності пенсіонерів стала тенденцією. З 2002 до 2010 року мінімальний розмір пенсій зріс в 9 разів в реальному вираженні, в той час як середній розмір зарплати - бази нарахування пенсійних внесків - лише в 3,4 рази.

Україна опинилася в колії згубної для держфінансів спіралі. Нарощуючи пенсійні витрати, вона збільшувала дефіцит Фонду. Одночасне погіршення демографічної ситуації знижувало можливі опції для вирішення проблеми. І чим далі, тим більше болісно виглядають кроки, необхідні для оздоровлення пенсійної системи і введення її другого рівня.

Welfare state

У 2010 році видатки Пенсійного фонду становили, за даними Міністерства фінансів, уже позамежні 17,7 % ВВП. З доступної статистики за країнами це найбільший показник в світі.

У цьому ж році уряд Миколи Азарова спробував реформувати пенсійну систему – зокрема, підвищити пенсійний вік для жінок з 55 до 60 років. Це дещо поліпшило ситуацію, витрати на пенсійну систему знизилися до 16,2 % в 2012 році. Але вже в наступному році видатки ПФ знову зросли до 17,1 % ВВП. Прогрес "з'їло" чергове амбітне підвищення мінімальних пенсій президентом Януковичем.

До 2015 року Україна прийшла з фактичним дефіцитом Пенсійного фонду в 77 млрд грн, який покривається за рахунок держбюджету. За даними Мінфіну, загальна сума витрат на пенсійну систему в 2015 році становили 13,7 %. Прямі витрати бюджету на фінансування пенсій становили 4,2 %. Після зниження ЄСВ ("трудових податків") до 22 % з 2016 року проблема ускладнилася: Пенсійному фонду не вистачає понад 140 млрд.

З урахуванням такої "дірки" зараз реформа пенсійної системи стала вже крайньою вимогою для продовження співпраці з МВФ. Але керівництво України, як і раніше, продовжує відкладати складні і потенційно непопулярні кроки, тим самим провокуючи подальше погіршення ситуації в цій сфері.